美國經濟前景不乏下行風險，尤其不幸的是其中最大風險之一竟是當局一手造成。除非國會加以制止，否則美國經濟將於2013年面對加稅和削支的雙重衝擊，影響達國內生產總值的5.1%。所謂“財政懸崖”(fiscal cliff) 是指過去多個延長臨時減稅措施的決定，以及因削減赤字聯合委員會 (Joint Select Committee on Deficit Reduction) 失敗而啟動的自動削支機制，因而導致財政驟然緊縮，令赤字如懸崖般陡降。
      對於一個力求爭取2%增長的經濟體來說，財政懸崖的影響力全落其身上，將造成巨大傷害。然而，其中有一大部分的影響應可避免。構成財政懸崖主要是由加稅而起，過去國會數度延續加稅決定。如果免去這些加稅，財政懸崖將大為縮小。   
      雖然華府已陷入僵局，即使到了11月的大選舉行後，處境可能依然一樣，但最有可能出現的局面是終能達成一個妥協方案，減輕潛在的財政拖累。最好是此事早日發生，但即使是最壞的情況，即加稅和削支行動開始，其中一些行動將只會維持一段日子。
      我們的基本假設是前總統布殊時期的減稅措施，大部分終會延長，但薪資稅率的上升和其他削減，會令2013年的自動削支措施至少有一部分不必實行。在這些假設下，財政緊縮將使實質國內生產總值增長減少1.5個百分點，以致經濟持續地以約2%的溫和步伐擴張。

      加稅是造成財政懸崖主因
      財政懸崖中佔最大比重的是布殊時代的減稅措施到期，這令美國納稅人於2013年多繳估計合共約1,850億美元的稅款。在稅收方面的第二大項目是員工的薪資稅率上調2%，而從工資中預扣社會保障稅的稅率於2011年1月降至4.2%，到了今年年底時將重返6.2%的水平，估計這將使整個2013曆年的稅收增加1, 250億美元。
      其他稅收的增加反映多項相對較不重要的稅務措施到期，以及向包括在醫療保健改革法案內的高收入人士征收新稅，這將令2013年的稅收增加850億美元。總括來說，各項政策規條到期，將導致2013年所征收的稅款增加5,350億美元，相當於國內生產總值的3.5%。

      加稅對經濟的影響
      估計在現行法律下明年稅收的升幅，跟估計稅收增加對經濟的影響是兩回事，後者取決於納稅人對加稅的反應。繳稅將減少國民的可支配收入，長遠並會減弱工作、儲蓄和投資動力。可是在短期內，加稅對經濟的打擊視乎所失去的收入對消費造成的削幅，以及該影響在多大程度上會因減少儲蓄而被抵銷。這也取決於收入水平，以及納稅家庭把加稅視為永久還是臨時性質。鑑於收入較高者的儲蓄率較高，短期而言加稅對富有人士的經濟影響，比對收入較低者小。
      根據過往數據，國會預算辦公室估計，預算案中每有1美元花在永久延長布殊減稅措施上，經濟活動將於未來兩年有0.1美元至0.6美元的升幅。至於薪資稅的削減，預算案中花在此措施的每1美元，估計將產生介乎0.1美元至0.9美元的經濟活動。若採取國會預算辦公室所作估計的中位數，並假設納稅人對收入損失和收入增長的反應一樣，那麼如果稅收真如上述般增加5,350億美元，這將導致經濟增長於兩年間減少兩個百分點，而增長放緩主要於第一年內發生。
      除了因政策而起的變化之外，國會預算辦公室估計，其他收入和支出變動將令赤字再減1,050億美元。國會預算辦公室指出，其中大部分是跟政策變化無關的收入增加。鑑於這些收入增加是自然發生，我們應假設它們大概會對經濟產生相對較小的影響。

      削支的代價也大
      財政懸崖的另一邊是政府支出削減。這裏最大的項目是預算控制法案 (Budget Control Act) 中的自動執行程序，這亦稱削減程序 (sequester) ，而預算控制法案是2011年債務上限談判後出台的。在削減開支的程序下，國防和非國防開支平均分擔減幅。然而，非國防方面有很大部分的強制性支出不在削減程序下，而給聯邦醫療保險 (Medicare) 提供者的付款每年只能減少2%；因此， 在非國防方面主要是削減可自由支配的非國防開支。
      短期內削支對經濟的衝擊可能比加稅的影響更大。首先，由於政府在商品和服務上的開支直接計算在國內生產總值之中，開支每減少1美元，可能會使國內生產總值有接近1美元的跌幅。雖然政府開支並非全都用來購買商品和服務，但在削減程序下卻有頗大部分開支是用於購買商品和服務，而剩下的開支中，則有很大部分是政府給低收入人士的轉移支付，而他們是最有可能會花費這筆款項的。
      其次，當一個經濟體正在以遠低於其潛力運行，而利率處於歷史低位，政府削減開支的影響較小會因私營界別投資增加而被抵銷，較有可能的反而是政府節支的間接影響，將進一步降低私營界別消費。
      國會預算辦公室估計，政府每支出1美元，未來幾個季度便有介乎0.5美元至2.5美元的經濟活動產生。採取這些估計的中位數，並把定於2013曆年內實行的其他削支措施考慮在內，政府削減合共1,300億美元開支，其影響將是令經濟增長降低1.3個百分點。
      現在，我們已經確定財政懸崖的地質情況，剩下工作便是要弄清楚實際上會發生什麼，而國會將決定改變什麼。說來容易做時難，但我們會嘗試一下。

      情況一：避開財政懸崖
      在最樂觀的情況下，美國國會將達成協議，推出頗大規模的稅務和開支改革，於較長期內減低赤字，而不會對經濟增長構成當前威脅。這些計劃的主旨是在短期內凍結開支水平及提高收入，後者主要是透過消除美國稅法所容許的稅務支出，這些支出令政府損失1萬億美元收入。這些計劃加上對福利支出的較長期基本改革，是穩定債務的最佳途徑。不幸的是，從國會於過去幾年的行動看來，這種大調和局面出現的機會很低。跟國會近期行動更為一致的，將是延長減稅措施，讓更基本的改革延後至未來某個時候。

      情況二：破僵局達成協議
      政治考量使目前局面於大選前都難有進展。雖然任何事情都有可能於選舉日發生，看來眾議院將繼續由共和黨控制，但參議院和總統選舉的選情則是勝負難分。現在看來最有可能的結果是一個分裂的國會，因此關鍵在於談判和妥協。
      然而，雖然處於僵局的政府可能於短期內失去決策能力，民主、共和兩黨同意避開財政懸崖中最具破壞力的部分。因此，即使在加稅和削支實行前沒有一個協議來避免這些行動，其後它們也會很快被撤回。舉個例子，如果民主黨的提議獲執行，延長為收入低於25萬美元者減稅的政策，並保留多項其他稅務優惠，這將使總成本減至約500億美元，而對經濟的影響將只有0.1個百分點。
      同樣地，雙方在開支方面一致認為，大幅削減國防開支是不大可能符合國家的最佳利益。因此，只要國會最終能議定一個計劃，即使於明年年初才議定，財政懸崖可能會比其潛在規模小得多。

      明年經濟增長僅2.1%
      實際情勢及政府政策的時間安排如何，已足以難倒華盛頓的政策分析員，經濟學家更不用說。然而，由於政策選擇對經濟有極大的影響，我們以預測經濟為己任，我們要作出假設。
      在稅務方面，我們假設布殊時期對收入低於25萬美元者實施的減稅政策延長，但對收入高於該水平者征收的稅項則可增加。我們預期這可早日發生，早到足以令直接的經濟影響限制在0.1個百分點。我們亦假設薪資稅的削減將於今年年底到期，這將導致經濟增長減少0.4個百分點。最後，我們假設醫療保健稅和其他稅項將把經濟增長推低0.3個百分點。於是，因加稅所致的財政拖累相當於經濟增長被推低共0.8個百分點。
      在支出方面，我們假設削減程序因其代價太大而不會全面生效。然而，為了滿足可能會由共和黨支配的國會，我們相信將有其他削支行動，使開支起碼減少650億美元。這些削支行動，加上因緊急失業救濟期限屆滿，進一步使支出減少，這足以令經濟增長減少0.7個百分點。
總計起來，加稅和削支造成共1.5個百分點的財政拖累，令2013年的經濟增長只有2.1%。此外，即使潛在的財政懸崖有大部分得以避免，因政策不明朗而帶來的影響將繼續縈繞着經濟。今年下半年的經濟增長，預期將因此減少0.5個百分點，這跟國會預算辦公室的估計一致。                              

      文：楊協群