因種種因素形成的爛尾樓在大陸並不罕見。圖為廣西北海因房地產開發熱造成的爛尾樓。新華社
一個年財政收入只有3000萬元的國家級貧困縣,醞釀舉債60億元來建造新城,經過十年努力,終究成為南柯一夢。儘管貧困縣興建豪華辦公樓、豪華別墅等奢華行為早就進入公眾視野,但最新曝光的內蒙古自治區清水河縣60億元造新城事件,還是再一次引起社會關注。
據《法治周末》報道,“政府花3億元給鳥蓋片樓”——這種說法在內蒙古呼和浩特市清水河縣曾被傳於街頭巷尾,隨最近諸多造訪者慕名尋找“爛尾城”,當地人的戲謔之言尤勝以往。值得一提的是,清水河縣是國家級貧困縣,當時的財力年僅3000萬元。
四面透風 新城成鳥巢
正是在相差如此懸殊的財力狀況下,新城興建六年後集體爛尾,各種成型、半成型的建築荒蕪在原地,成了名副其實的鳥巢——散落在寬闊的道路兩旁的大樓中,有9座已成型,還有8座未建成,呈“裸露”狀態。遠遠看去,佔地6000多平方米、已竣工的清水河縣新黨政辦公樓在樓群中顯得格外醒目。但到了跟前,就會發現,該辦公樓大門緊閉,門上的一把鐵鎖已經鏽跡斑斑。沿台階來到辦公樓的前廳,透過緊閉的玻璃門,可以清楚地看到大廳內依然掛的一條橫幅,寫“祝賀清水河縣黨政辦公大樓竣工驗收”,一個碩大的國徽靠在廳內牆邊,滿是灰塵。在該辦公樓的東面矗立一個只有框架的樓房,施工用的綠色防護網還條條縷縷地搭在樓周圍。由於四面透風,樓內住滿了鳥類,一層的開放室內還堆放施工單位的外加劑,這曾一度被媒體誤讀為“農民的飼料”。
除了幾位看守樓房的老人外,整個新城幾乎見不到其他人——這就是清水河自2002年開始實際運作新城區項目。據項目知情人士提供的項目投資估算表顯示,新區整體建設工程計劃總投入約為61億元。
清水河縣王桂窯鄉的一位郝姓老人,受施工單位委託,已在新縣黨政辦公樓看守了兩年半;而另一位柴姓老人則在斜對面的新縣教育局辦公樓已看守了7年,兩位老人月薪600元左右,職責是看護大樓內的物品。據他們回憶,大樓陸續在2002年開工建設,2005年左右突然停工,“原因可能是政府沒錢了”。
政府拖欠工程款逾兩千萬
就在老人們記憶中停工的2005年7月,內蒙古第三建築工程有限公司第十二項目部承接了清水河縣新城“清水河縣賓館和部分政府大樓”的施工項目,其負責人周江林回憶,兩個項目的工程預算為5000多萬元,幹到2006年,“由於政府不能按合同約定給付階段工程款,也沒人催我們幹,考慮到再幹下去,我們墊付的資金就會越多,於是就停了。”此時,縣賓館的主體已經完工,尚缺裝修,而另一座政府辦公樓則剛剛起了基礎。其他辦公大樓的施工同樣受此影響,各施工單位也都陸陸續續停工,至此,醞釀多年的新城變成了“爛尾城”。
周江林稱,項目停工後至今,內蒙古三建尚被拖欠工程款2200多萬元(連本帶息),他每年都會到清水河縣政府要工程款,但政府“從來沒給過”。開始時政府找周江林商量,把其施工的大樓給他,但周江林不同意,“我們只是幹工程的,要那樓沒用”。
由於多次索要未果,周江林咨詢過律師,曾考慮過訴訟,但有朋友勸他不要起訴,因為不但要承受漫長的司法訴訟程序,還可能把雙方關係搞僵,反倒不利於事情的處理。
與此相佐證的是,一家施工單位因清水河縣政府拖欠工程款而將後者訴至法院,終審勝訴後,卻遲遲難以執行400萬元的案款。
道路泥濘 縣城十幾年無變化
清水河縣是典型的老少邊窮的國家級貧困縣,其依山而建的舊城區面積僅為3.4平方公里,一條主幹道自西向東、自下而上貫穿全城。當地的出租車司機往往只問乘客:“到山上還是山下?”這條唯一的主幹道非常狹窄,一些地段僅能容兩輛汽車並排經過。約8公里長的主街道也不平整,有四分之一仍是土路,當地居民說,一到雨雪天氣,道路就泥濘不堪,而這種狀況十多年來從來沒有改善過。
家鄉變化始終是離鄉之人最為關心的事情,一位剛調到清水河縣委工作的年輕人說:“我離家13年,回來之後沒感覺到任何變化。”
據清水河縣政府的財政收入報告顯示,2009年度該縣全縣地方財政收入約為1.8億多元。從報告來看,清水河縣的經濟比起之前確有了長足的進步。但當地居民依然怨聲載道,一位出租車司機對記者說:“僅有的錢全都用到了新區建設上,不但建成了?珖爛尾城?玼,還欠了許多外債,舊城區的建設則幾乎止步不前。”
城市規劃法中規定,城市規劃經批准後,政府應當公布。但眾多市民均稱,當時並未發現政府有公布。縣商務局一退休老官員說,從來沒有聽說過這件事情。一位侯姓出租車司機甚至到2006年看到《農民日報》的報道後才得知。
在一棟爛尾樓的外牆上,“謀發展,造福子孫後代”的紅色大字至今仍清晰可見。而一句諧語在當地縣城中流傳甚廣———垃圾靠風颳,污水靠蒸發。近乎10年來,除看到縣城26公里外多了一座“鳥巢”外,當地居民並未感受到家鄉的多少變化。除去道路修繕、環境衛生、市政建設等顯而易見的變化難尋蹤跡外,居民的不滿還集中於各種社會福利的缺失。
而新城爛尾帶來的不良影響也正在慢慢顯現,有知情人士透露,不少單位都為此背上了外債。2008年8月,呼和浩特市鐵路運輸中級法院查封了清水河縣政府的400萬元存款,而後考慮到清水河縣的實際困難又解了封。當時同去查封的知情人透露說,政府的該賬戶上也就只有3000萬余元。
程序沒走完 建設已開始
清水河縣當年開發建設新城的原因,在當地政府的各級官員口中諱莫如深,無人願提。
儘管得不到官方的正面回應,但從該縣國土資源局局長高萬華提供的一份“關於清水河縣新區建設用地情況說明”中,還是可以看出些端倪。“情況說明”中指出,由於城市建設滯後,縣城基礎設施很差,街道狹窄,街道排洪排汙能力很差,每遇降雨,洪水順山而下,街道就變成了排洪渠,時常危及臨街居民生命、財產安全。人居環境很差,同時也影響了呼和浩特市首府地位的形象。在這種背景下,2001年前,呼和浩特市市委曾建議清水河縣新城遷址於喇嘛灣鎮,並佔用鄰縣托縣一部分土地。但遭到托縣的反對,雖經呼和浩特市市委反復協調,建設用地還是難以落實,計劃落空。
2002年,清水河縣政府又選址於宏河鎮境內,此地的優勢在於緊鄰109、209國道,以及大准鐵路線,縮短了與首府呼和浩特市的距離。為此,清水河縣政府成立了新區建設的專門機構,開始了新區建設的實際運作。“情況說明”中也承認,由於縣財政收入較低等原因,新區建設建建停停,步伐緩慢。
按照“情況說明”,導致項目流產的幾個重要原因是“手續未辦理”、“土地未報批”、“無大的招商項目做支撐”、“財力又吃緊”以及“搬遷條件不成熟”。由此可見,財政的匱乏並非新城停建的唯一原因。當時,新城鎮規劃的總面積為5平方公里,超過了現有舊城鎮的面積,但此範圍並不符合1997年清水河縣編制的《土地利用總體規劃》的規定。所以,從2003年新城動工建設開始,建設用地就無法履行報批手續,直到2008年2月13日,自治區政府才同意實施修改後的《清水河縣土地利用總體規劃》。
但在2006年之前,上述系列行政審批程序尚未進行時,清水河縣的新城區建設就已經開展得如火如荼。而行政程序剛剛走完,新區建設卻由於沒錢早早停止了。據清水河縣國土局統計,2007年以前,新城區建設形成了違法用地17宗,佔地面積131畝,全部為林草地,沒有佔用耕地。
貧困縣奢華事源起辦公樓
貧困縣的“奢華”之風究竟從何時颳起,至今尚無人清楚考究。
查詢網絡記載,最早提及貧困縣建豪華辦公樓的,是2003年8月來源於新華網的一篇報道。該文提及,“一個財政窮縣,竟有豪華辦公樓一條街”。文章雖未具體說明是哪個貧困縣,但這個提法在後來有關報道及評論中屢被提及。自此之後,關於貧困縣超越財力興建豪華辦公樓、豪華廣場等報道屢屢見諸報端:河南盧氏縣是個山區貧困縣,溫飽問題尚未解決,但有個鄉政府竟敢動用百余萬元扶貧款蓋豪華辦公樓;遼寧省貧困縣北票市打“辣椒節”的旗號,耗資800萬元修建了一個豪華的“世紀廣場”;山西省貧困縣柳林縣投資近兩億元,建起了高16層60.9米的綜合辦公樓……
“搬城成風”多以失敗告終
梳理清水河縣新城區開發建設的脈絡可以發現,政府邊建設邊報批,由於沒錢導致停工,問題暴露後,政府又開始為之前的“違法佔地”埋單。
而當時大陸各地都在紛紛建設新區,跟隨這一風氣,開展“造城運動”,令內蒙古自治區數個城市多損失慘重。
律師張獻華說:“這說明政府融資不力以及開發建設中缺少必要的法定程序,有時候決策者?珖拍腦門?玼作出的決定不一定符合當地的發展情況,造成有限的錢被浪費,該當解決的民生問題卻被擱置。”
若將清水河新區事件放在2002年的大背景下,或許還會發現更為內在的緣由。張獻華介紹說,當時大陸各地都有建設新區的想法和行動,全中國地區上下“搬城成風”。
僅在內蒙古自治區,2002年,呼和浩特市市委市政府從人多擁擠的老城區遷址如意開發區,有市領導號召“把城市空間留給老百姓”,將行政區搬離生活區。上行下效,鄂爾多斯市、呼倫貝爾市等地區以及下面的旗縣便開始了“造城運動”。
但這些“造城運動”大多以失敗告終。繼呼倫貝爾的“空城”、鄂爾多斯的“鬼城”相繼被媒體報道後,如今又出現了清水河的“爛尾城”。
“有可能政府決策部門的初衷是好的,但若不自量力,不考慮自身的情況,就容易變成泡沫。”張獻華說,以清水河為例,即便新區建設成功,政府必然長期舉債,以政府的財力可能要還30到50年。
據悉,現清水河縣政府已經調整思路,把重點全部放到了舊城改造上。而對於“爛尾”的新區,將逐步規劃為一個招商引資的平台。
據有關人士透露,目前該縣已引進兩個企業,用地手續都已批准,現在還在談幾個風力發電的項目。
地方政府大量賣地迅速脫貧
近幾年來,大幅度賣地並帶動房地產業、建築業發展成為諸多貧困縣在GDP競賽中迅速脫貧的奪寶奇兵。
海南陵水黎族自治縣是中國唯一的濱海國家級貧困縣,其縣長王雄的一句“我們規劃了十個高爾夫球場,在建的是四個,建好的有兩個”,同樣遭受諸多質疑。這座2006年以前財力只是4000萬元的城市,亦曾做過引進工業項目脫貧的種種嘗試,但均告失敗。直到政府利用其地理位置優勢開始賣地:2007年,該縣財政收入達到1.3億元,增幅高達113%;2008年,其財政收入達到2.32億元;2009年,其財政收入仍達到3.8億元。
中國當局規定,從2007年1月1日起,土地出讓收入要全額納入預算管理。但據國家審計署2009年7月發布的對18個省區市財政預算管理情況審計調查結果,有10個省市超過600億元的土地出讓金未納入預算。事實上,土地出讓金已成為不少地方政府的財政支柱之一。
“領導拍腦袋” 越窮越奢華
雲南陵水的高爾夫球場、江蘇阜寧的山寨世博中國館、河南濮陽的豪華辦公樓、別墅群等也曾進入公眾視野。貧困縣大帽與“高爾夫”、“世博”、“別墅”、“明星”、“白宮”等所隱喻之奢華,在現實中但凡關聯,即使其所映射的懸殊與落差已了無新意,但公眾輿論的關注度卻是越發強烈。
上海市交通大學法學院行政法教授朱芒認為,對於貧困縣的奢華,不能先入為主以“好”或“壞”一概評價。“如果清水的新城建設取得了成功,這種奢華又會如何評價?”他認為,政府動機及其行政決策程序是評判關鍵。
拋開官員受賄、貪污腐敗另論,朱芒表示,每一起“越窮越奢華”事件的動機好壞其實很難判定,且不宜放在道德層面判斷。
在他看來,城市化及城市發展過程中,經濟要起飛則必須吸引資本。“但如果城市自身不擴張,又如何實現招商引資?”與此對應的另一方面,中央政府對沿海地區和貧困地區的發展均使用同一個GDP為主的評價標準。
“對於同樣參與競爭的貧困縣來說,借鑒東南沿海的城市化經驗往往被認為有效。”朱芒認為:“內蒙古清水河縣十年建一城,當年?珖拍腦袋?玼的?珖上級領導?玼應該也聽說過類似的成功案例。”“城市競爭並沒有錯,所有城市在同一個標準要求下,雖然中央政府實行財政轉移支付的優惠政策,但是貧困縣發展不可能僅僅依靠救濟,?珖寄人籬下?玼的滋味並不好過,他們也想有自己的發展空間。從這個意義上看,每個貧困縣不同奢華現象背後的動機都存在一定合理性。”
2010年2月,中共中央印發《中國共產黨黨員領導官員廉潔從政若干準則》,明確規定:不准搞勞民傷財的形象工程和沽名釣譽的政績工程。
但學者們指出,“單從出發點看,每個政府都不會認為自身的決策是為了做形象工程,而認為會對城市建設及招商引資起到切實的推進作用。”
江蘇阜寧耗費重金建設的山寨世博中國館,與建於上海的原型高度相似。中新社
作為國家級貧困縣,清水河農業也並不景氣,當地民眾只得靠旅遊業來增加收入。新華社