京兩名農民工帶他們僅有的財物在街頭尋覓機會。路透社
從去年春節一直到今年四月初,深圳福田區八卦路的社保中心一直都有農民工前往退保。最高峰的時候,社保中心一天接到了近3000農民工。這些退保的農民工大多來自外省,他們因為金融危機丟了工作,又因為現行養老保險政策的種種限制,他們持續參保成了奢望。無奈之下,他們被迫返回家鄉,土地養老終成脆弱的最後保障。
根據官方統計,目前中國農民工總數近2.3億人。截至2008年底,參加城保的農民工2416萬人,只佔城鎮就業農民工的17%。於是一個危機產生:既然回鄉養老,則不太有能力種地,年輕人又外出,土地作為最後的養老保障,如何來實現?
拿退保當獎金
每到早晨7時,56歲肖勝經就準時起床,到院子生火煮飯,8時30分,他要到一街之隔的社區上班。肖勝經是來自重慶市潼南縣群力鎮一個叫白兔村的農民工,進城十多年,一直當“棒棒”(重慶對進城幫人挑貨的農民工的戲稱),這四年才在社區做綠化工。
《21世紀經濟報道》說,肖勝經和老婆近四年租住的地方,是一幢隨時會被拆掉的舊房。房屋共三層,每層有8間十來平方的小屋,住和肖勝經一樣的農民工及家人。這二十多戶人,從事搬運、裝修以及水泥、木工等工種。
早已遠離鄉土的肖勝經們,對農村那幾分地他們也很陌生了,土地本是他們的最後保障,但說到回鄉下養老,卻又一臉茫然。提起辦理養老保險,他們會笑笑說,“這是城裏人的事”。
肖勝經們並不十分清楚,重慶市也已經開始考慮他們的養老問題。重慶政府今年制定的計劃是,到年底前,使農民工養老保險參保人數達到40萬的計劃。但另一個資料或許令人聯想:在重慶主城區,像肖勝經這樣的農民工,共有316萬人。
這還是在留在重慶的資料,還有418萬農民工在重慶市外務工,他們的養老問題也同樣令人關注。今年年初,受金融危機影響,市外回流返鄉的農民工48萬人,重慶市政府組織人員,對其中15984名進行抽樣調查,結果僅有3147人參加養老保險。
農民工的養老保障的缺失並非僅在重慶。過去幾年,民盟重慶市委針對農民工養老保險進行了專題調查。調查組歷時五個半月,調查了重慶、四川、貴州、廣東、浙江、上海、江蘇、福建等省市的農村、企業主、打工農民及社保部門。專題調查組的負責人透露,約有90.2%的農民工沒有參加養老保險。
來自人保部的資料說,目前中國農民工總數近2.3億人,其中進入城市就業約1.3億人,在本地鄉鎮就業約0.9億人,但他們每100個人中只有17個人參加了養老保險。問題是,與此同時,在東部勞務輸入省市,即使這參加養老的人中,卻一直對是否退保猶豫。來自重慶湖南湖北等地的農民工,在接下來他們的抉擇中,讓“退保潮”成為一個流行詞語。
24歲的湖北小伙子黃詠,就是其中之一。在深圳市福田區八卦嶺八卦路的社保中心大廳裏,社保結算櫃前,隊伍排得很長。黃詠擠在人群裏,抬頭看大廳電子螢幕上不斷滾動的排號資訊。黃詠的號是168,“我早上8時30分到的,結果還是有134個人比我早到。”黃詠出生在湖北省鄖西縣上營村,高中畢業後即出外打工,一年也就過年十幾天在農村老家。黃詠最後領到了900元的退保費。提前退保並不划算,因為工廠為他交的養老統籌部分,不能帶走。黃詠說,落袋為安,就當獎金了。
“捨不得拿錢參加社保”
在重慶農民工肖勝經看來,影響農民工參保的一大障礙,是繳納比例太高。 按照現行大多數省市普遍實行的“城保”模式,用人單位需繳納薪資總額的20%,個人繳納薪資的8%,這無論對於企業還是低收入的農民工而言,都是一筆不小的負擔。一份調查顯示,農民外出務工,70%以上月收入在1000元以下,還有相當部分月收入只有700元左右,農民工普遍認為,除了生活費,每月再交這筆費難以承受。
重慶市綦江縣政協副主席馮秀乾介紹,養老保險繳費是以當地職工上年人均薪資為基數,即使在西部一些省市,職工年均薪資高達1.2萬元以上,東部經濟發達地區高達兩三萬,大大高於農民工實際收入。
繳納年限之困
“如廣州市職工年均薪資兩萬元以上,社會養老保險個人每月需繳費100元以上,這對每月收入700元左右,除了生活費只剩400元左右的農民工實在難以承受。”馮秀乾說。對於農民工來說,“一百元也好,五十元也好,都是很重要,捨不得拿去參加社保。”
肖勝經對此深表認同。他1990年代和老婆到重慶主城,先是“棒棒”,月收入五六百元,老婆則四處打零工。2004年經熟人介紹,他到物業公司搞綠化,薪資每月800元。老伴現在當起了菜販,將蔬菜批發市場批來的菜,賣到附近的農貿市場,但年齡大了,“有一天沒一天地做。”
現在兩人每個月總收入不到1500元,“房租交150元,生活開銷四五百,還得為子女存些錢,哪有閒錢。”肖勝經說,他有兩個子女,大女兒32歲,早早就隨他進城,到處打零工,現在的工作是在一家火鍋館做侍應。兒子30歲,當兵轉業,也到城裏,在一家建築公司開泵車。 “全家都沒有養老保險,兒女收入也不高。”不過肖勝經並不在意。儘管如此,他還是感到一天天老了,去做綠化工,是因為那個工作不累。“還動得了的時候,得為子女存些錢。”
肖勝經的租房鄰居王海,是一家建材公司的搬運工,月收入不到1000元。他今年46歲,來自重慶市巴南區,也跟老婆到城裏闖了近十年,幹過無數零工,做建材搬動是近三年的事,公司僅給他辦了一份“意外傷害險”。 對於參加養老保險,公司不提,王海也不想交。根據重慶出台的農民工養老保險辦法,較城保模式要低,即用人單位繳費率為10%,個人繳費率為5%,以王海覺為例,他每個月只需繳費50元,單位為其交費100元。
但王海覺連50元也拿不出來。王海十多歲的兒子目前還在巴南讀技校,每年需交二三千元學費,大多都靠王海省吃儉用得來。他還有個目標,希望這些年能攢些錢,回鎮上買個房,所以,“用錢的地方多了”。
在王海農村家裏的,有兩位老人,全家五畝多地都流轉出去了,一畝每年可收租金六七百元。王海把這些錢全部留給老人用。王海認為,這大概也是他養老的方式。
除了繳納比例太高之外,讓農民工對養老保險缺乏熱情的另一大制度障礙,是“累計”15年的繳納標準。 對於農民工,一直在一個單位呆上15年,是不可思議的事。一份調查顯示,農民外出務工流動性非常大,其中跨省區流動的佔72.8%,務工三年換過兩個以上單位的佔67.2%,有的一年換兩三個單位。調查還發現,廣東、浙江、江蘇等地私營企業工人年流動量一般在40%左右,個別企業工人年流動量高達60%。
現階段各地執行的養老保險政策規定,農民工累計繳費15年才能享受養老保險待遇,農民工解除勞動合同後可保留養老保險關係,重新就業時續接,也可將個人賬戶部分,一次性支付給本人,同時終止養老保險關係。
2006年初試的上述農民工養老政策,制度漏洞隨即出現。調查發現,很多地區在具體執行養老保險政策時,成了“解除勞動合同必須退保”,特別是跨省市流動的農民工,調換工作崗位後很難轉移、保持養老保險關係,即使個別的能轉移,但是費時費錢費精力,讓農民工望而卻步。
有的地方社保部門規定:解除勞動合同後,城市居民可以個人名義繼續繳納養老保險費,保持養老保險關係,農村居民則不行。於是,農民工不斷地變換工作地點、工作單位,只有不斷地參保、退保、再參保,再退保,很難保證參保的連續性,特別是跨省市流動的農民工,加上各省政策不一,他們在調換工作後很難轉移、保持養老保險關係。
很多農民工都心裏有這樣一本賬,即使務工期間年年月月繳費不止,也很難跨越累計繳費15年這道高高的門檻,晚年同樣與養老保險無緣。
湖北青年黃詠在深圳已呆了三年了,他對在深圳能否工作15年並沒有信心,“現在是經濟不景氣,沒辦法在深圳工作滿15年,只好早早退保”。黃詠說,他周圍所認識的打工的朋友,基本全部退保。
不僅深圳,在北京的許多農民工也有這個想法。19歲的小辛來自黑龍江農村,目前在北京東三環一家物業管理公司做保安,小辛所在分公司給城鎮戶籍者都上了“四險一金”,對於農村戶口者,公司則由其自願選擇,不參保則每月多發兩三百元。
小辛外打工時間並不長,但他不能想像在這個單位甚至北京呆上十幾年或更長。小辛說:“聽老鄉講,如果上了保險,最後離開單位不幹了回老家,只能退保。何必這麼麻煩呢。”
跨省轉移成壁壘
與此同時,跨區域轉移是農民工養老保險遇到的最大的制度壁壘。
新方案的待解之題
中國社科院社會政策研究中心秘書長、社會學研究所研究員唐鈞表示,按照中國現行的養老保險轉移辦法來看,轉保只要求轉個人賬戶的部分,這樣的話,接收個人賬戶,轉入地實際上是吃虧的,因為轉入地將承擔加上共濟基金計算出來的退休金,但又沒有收到這個共濟。 然而反過來,退保給當地帶來的好處卻顯而易見:退保只能退出個人賬戶中的錢,企業繳納不超過20%的部分歸當地社保基金共濟所有。
因此出現了很多地方都不願意接受外地轉入,對於退保倒是大開綠燈。 深圳便是個受益的城市。
按照2008年深圳87.696萬退保人數以及深圳企業繳納養老金10%計入共濟基金的比例,結合深圳1000元的最低薪資標準,初步計算,每個月農民工退保增加在地方社保統籌基金的金額就達8769.6萬元,一年下來就近10億元。 在今年“兩會”期間,全國人大重慶代表團也提出,農民工返鄉後,轉回養老保險關係的,由於只轉移了個人繳費,無法與轉入地城鎮基本養老保險總費28%有效“對接”。這種狀況繼續下去,西部和東部發展的差距將會越來越大。
而馮秀乾也表示,農民工的工作年限一般是18歲至45歲,即一生中最旺盛的時期,為東部發展作出貢獻,而他們中98%以上,不可能在打工地落戶安家,等他們年老了,不能幹了,只得回到老家,成為西部地區的負擔。
但是勞務輸入地似乎也有苦衷。深圳社保局表示,為了減少農民工退保,該局一直呼籲國家應該建立農民工的養老保險轉移機制。“就深圳而言,深圳退休人員的退休金居全國較高水準,在這種情況下,如果各地可以隨意將社保轉進深圳,就會導致外來工到深圳幹幾個月就把關係轉進來,這對深圳的養老保險制度將是一個承受不了的巨大負擔。”深圳市社保局人士說。
對此,中國社科院社會保障學者鄭秉文稱:“主要原因就是中國養老保險實行的是地方統籌,地方利益令轉保變成一件難事。”
據悉,目前全國2000多個社保統籌單位,大多還停留在縣統籌。今年2月5日人力資源和社會保障部就《農民工參加基本養老保險辦法》,向社會公開征求意見。論證數年之久,攸關2.3億農民工養老問題的國家層面的政策立法正式破冰,對前述三大難點問題,也作了回應。
針對農民工收入普遍偏低的特點,辦法規定:用人單位繳費比例為薪資總額的12%,比目前規定的平均繳費比例低了8%;農民工個人繳費比例為4%至8%,企業全部計入個人財戶,以根據本人的收入情況合理選擇和確定。
針對農民工就業流動性強的特點,辦法規定了個人賬戶“權益累計”和跨區域轉移時賬戶金額不減少的辦法。這意味,無論農民工在哪工作,他的個人賬戶的資金都會累計起來,然後按照其累計工作年限計算支付,不管其是否滿15年,都可以按照相應的辦法領取賬戶的資金,這在制度設計上打消了農民工擔心資金流失的顧慮。
這個意見出台後,人保部收到近7萬多條意見。但是,制度上,對農民工群體應建立甚麼模式的養老保險,業界一直存有激烈爭論。
一方認為,應建立城鎮統一的社會保險制度,而不是將城鎮職工和“農民工”截然分開,這樣才能體現社會保障的公平性。但也有觀點認為,中國整個社會保障制度不可能與“國際慣例”接軌,面向農民工的社會保障在現階段,也不可能與城鎮職工的社會保障體系完全接軌,只能採取分類分層保障的辦法。
還有觀點認為,農民工進城面臨的是制度的壁壘與無奈,建立新的社保體系又意味著一種新歧視。要從根本上保障農民工的社會保障問題,“還鄉”更具操作性,即把農民工納入農村社會保障體系,加快改革和完善農村社會保障制度,最終向城鄉一體的社會保障體制過渡。
而最後的焦點問題就是,辦法中關於異地接續的具體操作仍不明朗。從參保農民工的角度來看,最基本的問題是“可轉移”問題。解決“可轉移”,提高統籌層次又是一大關鍵,目前各地實施的是“自下而上”路徑,從縣市統籌到省統籌,再等國家統籌。
然而,目前省級統籌才在一些地方剛剛有眉目,國家統籌還沒有明確的時間表。由於國家統籌不能迅速建立,就很難說服農民工和企業積極主動交錢,並相信將來一定有福利。
事實上,人保部征求意見稿,實為早先重慶試點的農民工養老保險辦法的“升級版”,即雙低模式,從重慶的案例,可以瞭解這個方案的實施效果和待解難題。
2007年8月,已成為國家統籌城鄉綜改區的重慶,頒布並試行了《重慶市農民工養老保險試行辦法》,以期解決農民工養老保險問題。根據規定,農民工養老保險繳費基數按本人上年度月均薪資總額核定,為上年度全市城鎮經濟單位職工月平均薪資的60%到300%,用人單位繳費率為10%,個人繳費率為5%。建立農民工養老保險個人賬戶,其中個人繳費部分全部計入個人賬戶,用人單位繳費中9%計入個人賬戶,另1%劃入共濟基金。重慶市社保局農保科表示,這個辦法實施後,得到農民工和企業的認可,參保積極性有所提高。
重慶市在2007年組織相關人員進行研究,劉苓玲為該課題負責人。這個研究課題指出,雙低模式,使企業和個人繳費大為降低,在一定程度上減輕了他們的負擔,但在實際推行中存在保障水準低,缺乏互濟功能,易引發城鄉就業矛盾等問題。
農民工薪資少工作變化頻繁,大多沒有能力繳納社保。路透社
為化解農民外出務工難,實現錢糧雙增,廣西柳江縣發展城市綠化所需的馬尼拉草皮種植業,市場前景看好。新華社