因種種因素形成的爛尾樓在大陸並不罕見。圖為廣西北海因房地產開發熱造成的爛尾樓。新華社

一個年財政收入只有3000萬元的國家級貧困縣，醞釀舉債60億元來建造新城，經過十年努力，終究成為南柯一夢。儘管貧困縣興建豪華辦公樓、豪華別墅等奢華行為早就進入公眾視野，但最新曝光的內蒙古自治區清水河縣60億元造新城事件，還是再一次引起社會關注。

      據《法治周末》報道，“政府花3億元給鳥蓋片樓”——這種說法在內蒙古呼和浩特市清水河縣曾被傳於街頭巷尾，隨最近諸多造訪者慕名尋找“爛尾城”，當地人的戲謔之言尤勝以往。值得一提的是，清水河縣是國家級貧困縣，當時的財力年僅3000萬元。

      四面透風 新城成鳥巢
      正是在相差如此懸殊的財力狀況下，新城興建六年後集體爛尾，各種成型、半成型的建築荒蕪在原地，成了名副其實的鳥巢——散落在寬闊的道路兩旁的大樓中，有9座已成型，還有8座未建成，呈“裸露”狀態。遠遠看去，佔地6000多平方米、已竣工的清水河縣新黨政辦公樓在樓群中顯得格外醒目。但到了跟前，就會發現，該辦公樓大門緊閉，門上的一把鐵鎖已經鏽跡斑斑。沿台階來到辦公樓的前廳，透過緊閉的玻璃門，可以清楚地看到大廳內依然掛的一條橫幅，寫“祝賀清水河縣黨政辦公大樓竣工驗收”，一個碩大的國徽靠在廳內牆邊，滿是灰塵。在該辦公樓的東面矗立一個只有框架的樓房，施工用的綠色防護網還條條縷縷地搭在樓周圍。由於四面透風，樓內住滿了鳥類，一層的開放室內還堆放施工單位的外加劑，這曾一度被媒體誤讀為“農民的飼料”。
      除了幾位看守樓房的老人外，整個新城幾乎見不到其他人——這就是清水河自2002年開始實際運作新城區項目。據項目知情人士提供的項目投資估算表顯示，新區整體建設工程計劃總投入約為61億元。
      清水河縣王桂窯鄉的一位郝姓老人，受施工單位委託，已在新縣黨政辦公樓看守了兩年半；而另一位柴姓老人則在斜對面的新縣教育局辦公樓已看守了7年，兩位老人月薪600元左右，職責是看護大樓內的物品。據他們回憶，大樓陸續在2002年開工建設，2005年左右突然停工，“原因可能是政府沒錢了”。

      政府拖欠工程款逾兩千萬
      就在老人們記憶中停工的2005年7月，內蒙古第三建築工程有限公司第十二項目部承接了清水河縣新城“清水河縣賓館和部分政府大樓”的施工項目，其負責人周江林回憶，兩個項目的工程預算為5000多萬元，幹到2006年，“由於政府不能按合同約定給付階段工程款，也沒人催我們幹，考慮到再幹下去，我們墊付的資金就會越多，於是就停了。”此時，縣賓館的主體已經完工，尚缺裝修，而另一座政府辦公樓則剛剛起了基礎。其他辦公大樓的施工同樣受此影響，各施工單位也都陸陸續續停工，至此，醞釀多年的新城變成了“爛尾城”。
      周江林稱，項目停工後至今，內蒙古三建尚被拖欠工程款2200多萬元（連本帶息），他每年都會到清水河縣政府要工程款，但政府“從來沒給過”。開始時政府找周江林商量，把其施工的大樓給他，但周江林不同意，“我們只是幹工程的，要那樓沒用”。
      由於多次索要未果，周江林咨詢過律師，曾考慮過訴訟，但有朋友勸他不要起訴，因為不但要承受漫長的司法訴訟程序，還可能把雙方關係搞僵，反倒不利於事情的處理。
      與此相佐證的是，一家施工單位因清水河縣政府拖欠工程款而將後者訴至法院，終審勝訴後，卻遲遲難以執行400萬元的案款。

      道路泥濘 縣城十幾年無變化
      清水河縣是典型的老少邊窮的國家級貧困縣，其依山而建的舊城區面積僅為3.4平方公里，一條主幹道自西向東、自下而上貫穿全城。當地的出租車司機往往只問乘客：“到山上還是山下？”這條唯一的主幹道非常狹窄，一些地段僅能容兩輛汽車並排經過。約8公里長的主街道也不平整，有四分之一仍是土路，當地居民說，一到雨雪天氣，道路就泥濘不堪，而這種狀況十多年來從來沒有改善過。
      家鄉變化始終是離鄉之人最為關心的事情，一位剛調到清水河縣委工作的年輕人說：“我離家13年，回來之後沒感覺到任何變化。”
      據清水河縣政府的財政收入報告顯示，2009年度該縣全縣地方財政收入約為1.8億多元。從報告來看，清水河縣的經濟比起之前確有了長足的進步。但當地居民依然怨聲載道，一位出租車司機對記者說：“僅有的錢全都用到了新區建設上，不但建成了?珖爛尾城?玼，還欠了許多外債，舊城區的建設則幾乎止步不前。”
      城市規劃法中規定，城市規劃經批准後，政府應當公布。但眾多市民均稱，當時並未發現政府有公布。縣商務局一退休老官員說，從來沒有聽說過這件事情。一位侯姓出租車司機甚至到2006年看到《農民日報》的報道後才得知。 
      在一棟爛尾樓的外牆上，“謀發展，造福子孫後代”的紅色大字至今仍清晰可見。而一句諧語在當地縣城中流傳甚廣———垃圾靠風颳，污水靠蒸發。近乎10年來，除看到縣城26公里外多了一座“鳥巢”外，當地居民並未感受到家鄉的多少變化。除去道路修繕、環境衛生、市政建設等顯而易見的變化難尋蹤跡外，居民的不滿還集中於各種社會福利的缺失。
      而新城爛尾帶來的不良影響也正在慢慢顯現，有知情人士透露，不少單位都為此背上了外債。2008年8月，呼和浩特市鐵路運輸中級法院查封了清水河縣政府的400萬元存款，而後考慮到清水河縣的實際困難又解了封。當時同去查封的知情人透露說，政府的該賬戶上也就只有3000萬余元。

      程序沒走完 建設已開始
      清水河縣當年開發建設新城的原因，在當地政府的各級官員口中諱莫如深，無人願提。
      儘管得不到官方的正面回應，但從該縣國土資源局局長高萬華提供的一份“關於清水河縣新區建設用地情況說明”中，還是可以看出些端倪。“情況說明”中指出，由於城市建設滯後，縣城基礎設施很差，街道狹窄，街道排洪排汙能力很差，每遇降雨，洪水順山而下，街道就變成了排洪渠，時常危及臨街居民生命、財產安全。人居環境很差，同時也影響了呼和浩特市首府地位的形象。在這種背景下，2001年前，呼和浩特市市委曾建議清水河縣新城遷址於喇嘛灣鎮，並佔用鄰縣托縣一部分土地。但遭到托縣的反對，雖經呼和浩特市市委反復協調，建設用地還是難以落實，計劃落空。
      2002年，清水河縣政府又選址於宏河鎮境內，此地的優勢在於緊鄰109、209國道，以及大准鐵路線，縮短了與首府呼和浩特市的距離。為此，清水河縣政府成立了新區建設的專門機構，開始了新區建設的實際運作。“情況說明”中也承認，由於縣財政收入較低等原因，新區建設建建停停，步伐緩慢。
      按照“情況說明”，導致項目流產的幾個重要原因是“手續未辦理”、“土地未報批”、“無大的招商項目做支撐”、“財力又吃緊”以及“搬遷條件不成熟”。由此可見，財政的匱乏並非新城停建的唯一原因。當時，新城鎮規劃的總面積為5平方公里，超過了現有舊城鎮的面積，但此範圍並不符合1997年清水河縣編制的《土地利用總體規劃》的規定。所以，從2003年新城動工建設開始，建設用地就無法履行報批手續，直到2008年2月13日，自治區政府才同意實施修改後的《清水河縣土地利用總體規劃》。
      但在2006年之前，上述系列行政審批程序尚未進行時，清水河縣的新城區建設就已經開展得如火如荼。而行政程序剛剛走完，新區建設卻由於沒錢早早停止了。據清水河縣國土局統計，2007年以前，新城區建設形成了違法用地17宗，佔地面積131畝，全部為林草地，沒有佔用耕地。

      貧困縣奢華事源起辦公樓
      貧困縣的“奢華”之風究竟從何時颳起，至今尚無人清楚考究。
      查詢網絡記載，最早提及貧困縣建豪華辦公樓的，是2003年8月來源於新華網的一篇報道。該文提及，“一個財政窮縣，竟有豪華辦公樓一條街”。文章雖未具體說明是哪個貧困縣，但這個提法在後來有關報道及評論中屢被提及。自此之後，關於貧困縣超越財力興建豪華辦公樓、豪華廣場等報道屢屢見諸報端：河南盧氏縣是個山區貧困縣，溫飽問題尚未解決，但有個鄉政府竟敢動用百余萬元扶貧款蓋豪華辦公樓；遼寧省貧困縣北票市打“辣椒節”的旗號，耗資800萬元修建了一個豪華的“世紀廣場”；山西省貧困縣柳林縣投資近兩億元，建起了高16層60.9米的綜合辦公樓……

      “搬城成風”多以失敗告終
      梳理清水河縣新城區開發建設的脈絡可以發現，政府邊建設邊報批，由於沒錢導致停工，問題暴露後，政府又開始為之前的“違法佔地”埋單。
      而當時大陸各地都在紛紛建設新區，跟隨這一風氣，開展“造城運動”，令內蒙古自治區數個城市多損失慘重。
      律師張獻華說：“這說明政府融資不力以及開發建設中缺少必要的法定程序，有時候決策者?珖拍腦門?玼作出的決定不一定符合當地的發展情況，造成有限的錢被浪費，該當解決的民生問題卻被擱置。”
      若將清水河新區事件放在2002年的大背景下，或許還會發現更為內在的緣由。張獻華介紹說，當時大陸各地都有建設新區的想法和行動，全中國地區上下“搬城成風”。
      僅在內蒙古自治區，2002年，呼和浩特市市委市政府從人多擁擠的老城區遷址如意開發區，有市領導號召“把城市空間留給老百姓”，將行政區搬離生活區。上行下效，鄂爾多斯市、呼倫貝爾市等地區以及下面的旗縣便開始了“造城運動”。
      但這些“造城運動”大多以失敗告終。繼呼倫貝爾的“空城”、鄂爾多斯的“鬼城”相繼被媒體報道後，如今又出現了清水河的“爛尾城”。
      “有可能政府決策部門的初衷是好的，但若不自量力，不考慮自身的情況，就容易變成泡沫。”張獻華說，以清水河為例，即便新區建設成功，政府必然長期舉債，以政府的財力可能要還30到50年。
      據悉，現清水河縣政府已經調整思路，把重點全部放到了舊城改造上。而對於“爛尾”的新區，將逐步規劃為一個招商引資的平台。
      據有關人士透露，目前該縣已引進兩個企業，用地手續都已批准，現在還在談幾個風力發電的項目。

      地方政府大量賣地迅速脫貧
      近幾年來，大幅度賣地並帶動房地產業、建築業發展成為諸多貧困縣在GDP競賽中迅速脫貧的奪寶奇兵。
      海南陵水黎族自治縣是中國唯一的濱海國家級貧困縣，其縣長王雄的一句“我們規劃了十個高爾夫球場，在建的是四個，建好的有兩個”，同樣遭受諸多質疑。這座2006年以前財力只是4000萬元的城市，亦曾做過引進工業項目脫貧的種種嘗試，但均告失敗。直到政府利用其地理位置優勢開始賣地：2007年，該縣財政收入達到1.3億元，增幅高達113%；2008年，其財政收入達到2.32億元；2009年，其財政收入仍達到3.8億元。
      中國當局規定，從2007年1月1日起，土地出讓收入要全額納入預算管理。但據國家審計署2009年7月發布的對18個省區市財政預算管理情況審計調查結果，有10個省市超過600億元的土地出讓金未納入預算。事實上，土地出讓金已成為不少地方政府的財政支柱之一。

      “領導拍腦袋” 越窮越奢華
      雲南陵水的高爾夫球場、江蘇阜寧的山寨世博中國館、河南濮陽的豪華辦公樓、別墅群等也曾進入公眾視野。貧困縣大帽與“高爾夫”、“世博”、“別墅”、“明星”、“白宮”等所隱喻之奢華，在現實中但凡關聯，即使其所映射的懸殊與落差已了無新意，但公眾輿論的關注度卻是越發強烈。
      上海市交通大學法學院行政法教授朱芒認為，對於貧困縣的奢華，不能先入為主以“好”或“壞”一概評價。“如果清水的新城建設取得了成功，這種奢華又會如何評價？”他認為，政府動機及其行政決策程序是評判關鍵。
      拋開官員受賄、貪污腐敗另論，朱芒表示，每一起“越窮越奢華”事件的動機好壞其實很難判定，且不宜放在道德層面判斷。
      在他看來，城市化及城市發展過程中，經濟要起飛則必須吸引資本。“但如果城市自身不擴張，又如何實現招商引資？”與此對應的另一方面，中央政府對沿海地區和貧困地區的發展均使用同一個GDP為主的評價標準。
      “對於同樣參與競爭的貧困縣來說，借鑒東南沿海的城市化經驗往往被認為有效。”朱芒認為：“內蒙古清水河縣十年建一城，當年?珖拍腦袋?玼的?珖上級領導?玼應該也聽說過類似的成功案例。”“城市競爭並沒有錯，所有城市在同一個標準要求下，雖然中央政府實行財政轉移支付的優惠政策，但是貧困縣發展不可能僅僅依靠救濟，?珖寄人籬下?玼的滋味並不好過，他們也想有自己的發展空間。從這個意義上看，每個貧困縣不同奢華現象背後的動機都存在一定合理性。”
      2010年2月，中共中央印發《中國共產黨黨員領導官員廉潔從政若干準則》，明確規定：不准搞勞民傷財的形象工程和沽名釣譽的政績工程。
      但學者們指出，“單從出發點看，每個政府都不會認為自身的決策是為了做形象工程，而認為會對城市建設及招商引資起到切實的推進作用。”

江蘇阜寧耗費重金建設的山寨世博中國館，與建於上海的原型高度相似。中新社

作為國家級貧困縣，清水河農業也並不景氣，當地民眾只得靠旅遊業來增加收入。新華社