中國國務院頒布實施的《信訪條例》於2010年5月1日屆滿五年。這部制訂於1995年並在2005年信訪高峰期重新修訂的條例，隨社會的不斷發展出現了許多新問題。目前有越來越多的基層信訪工作者坦言，《信訪條例》中的若干規定已滯後於現實，一些不合時宜的條例正困擾他們，因此，各地信訪工作出現了一些新變化。

      信訪，是指公民、法人或者其他組織採用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級政府、縣級以上政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關行政機關處理的活動，是除法律以外的又一種解決問題的辦法，也是一種比較直接的利益表達形式。
      就像硬幣的兩面，運用好信訪這個管道，能夠為民眾解決許多實際困難，消解危害社會穩定的因素；但是，如若處理不當，甚至失控，社會為此付出的代價也很昂貴。2000年以後，信訪工作被提到維護社會穩定的高度，各級黨委政府對信訪工作的重視程度是空前的。
      據《小康》雜誌報道，全國人大代表、江蘇宿遷市信訪局長申湘琴已經連續三年在全國兩會上建言為信訪立法，另一位全國人大代表、江西省信訪局長魏旋君也發出了同樣的呼聲——關於《信訪條例》要否修改，或者信訪要否立法的問題，正在成為基層信訪部門和專家學者們爭議的焦點。

      信訪局權力由虛變實
      在立法仍存懸疑的時候，變化已經開始。信訪部門由之前的接待部門轉向辦事部門的一個變化是：信訪局長開始調高行政職位。2000年前後市一級的信訪局長們大都開始兼任市委或市政府副秘書長，及至2003年，國家信訪局長王學軍兼任國務院副秘書長。高配信訪局現在被推到了縣一級，上訪大省山西最近宣布縣信訪局長要提高到副縣級。從上至下，信訪局長的高配一方面顯示了信訪工作的重要性，另一方面卻也凸顯信訪形勢的嚴峻。
      職位高配之後就是權力實授。2010年4月7日，遼寧省瀋陽市成立民眾權益保障和投訴受理工作部；4月17日，山西省亦高調宣布設立社會工作部。值得注意的是，上述部門都直接隸屬於當地黨委直管部門，且在配置後形成的是與信訪局“一個部門，兩塊牌子”的格局，其實質是使信訪部門的權力逐漸由虛權變為實權——此前信訪部門沒有行政處置權，很多時候，信訪局長必須靠自己的人脈來解決實際問題。
      在江蘇淮安則採取了另外一種方法，即把權力下放到基層，所有的問題都在發生的地方解決：他們把信訪的每一個步驟都公布在陽光下，給基層接通了一個視窗，讓信訪者在基層就可以直接視頻到任何一個實權部門。

      解決問題好過截訪堵人
      減少進京非正常上訪人數，是讓地方信訪部門最頭疼的問題，經過多年實踐，江蘇淮安、宿遷和遼寧瀋陽等地的信訪工作者都意識到疲於奔命地截訪堵人是沒用的，解決實際問題才是問題的核心。相比之下，淮安的“陽光信訪”啟程得早，從2001年起，就利用官員“走下去”的做法消化了大量歷史積案。
      現在，淮安利用“陽光信訪”系統，一方面提供多管道的便民信訪服務，另一方面把信訪問題的解決歸類到各級職能部門，“問題解決在當地，矛盾化解在基層”，信訪局的職能被確定為監督管理，當地信訪官員說，“信訪局應該更名為信訪服務管理局”。
      信訪體系在基層的這些變化，是自下而上的革命，還是摸石頭過河的權宜之舉，現在尚不清晰。
      但每種變化都可能催生新事物，這種變化無論會否導致信訪第三次修改，抑或催生信訪體系新的權力制衡，都會促使當下的社會生活發生漸變，隨時間的遷移，這種改變將顯現出其最終的影響。

      上訪遇冷 制度待改進
      曾當了十八年兵，在廣西桂平市信訪辦做了三年主任的吳宗明，為了被拆遷的房子，走上了漫漫上訪路，不停地奔波於南寧、廣州、北京之間，卻始終未果。吳宗明說，雖然自己是搞信訪工作的，但他也知道以目前大陸上訪制度來看他的上訪不會起到太大的作用。
      據《南都周刊》報道，今年64歲的吳宗明身高不足一米六，平日裏喜歡腳蹬一雙運動鞋，人雖看上去精瘦，但說起話來中氣十足，走起路來腳下呼呼生風。因為“桂平航運樞紐二線船閘工程”（以下簡稱“桂航工程”）的開建，他的房子被征用，由於補償過低，他和三十多位“釘子戶”一直不肯簽補償協議。
      “桂平市有許多去北京的上訪者都被半路截了回來。”吳宗明說：“我要去上訪，他們絕對找不到我，把我截回來。你要聲東擊西，明明往南你要先往北，把截訪的人折騰暈。”吳宗明獨自在廣西的幾個城市折騰幾個來回後，2008年9月1日，他成功現身廣州街頭，“他們都在緊盯北京方向，誰也想不到我會去廣州。”到廣州的當天，吳宗明到了國家土地督察廣州局的辦公室，掏出一遝上訪材料遞了上去，才念了第一條，就被工作人員揮手打斷：“我看你身份證顯示，你不是曾在檢察院工作嗎？你應該回到當地訴諸於法律程式。”吳宗明氣得材料都沒有收，轉身出了辦公室，“我千里迢迢從廣西跑到廣東，連凳子都沒有捂熱，他們又一腳把我踢回了老家”。
      2009年7月10日，吳宗明和另一位拆遷戶又站在人流如織的北京天安門廣場，一臉痛苦——初到北京，水土不服，他不停地拉肚子，一天甚至七八次，“在天安門廣場上，我不停地打聽廁所在哪裏。”吳宗明說，而他在北京的上訪，也是毫無進展。在北京打的士，師傅打量了他們倆一眼，就看出他們是上訪的，好心勸他們趕緊回去。晚上住在府右街的一家旅館，旁邊五樓有個上訪戶要跳樓，惹得滿街都是警員，嚇得他們第二天趕緊換了旅館。去國土局和信訪局又摸不清路線，也不敢問陌生人。吳宗明和同伴躺在旅館裏，曾經夢到一天，在北京的街頭碰到了一個可以為他們說句話的大領導。但醒來後，腦子裏房屋被強拆的畫面還是揮之不去。

      新模式打通訴求通道
      2008年6月，瀋陽信訪大廳正式啟用，拉開了瀋陽市信訪工作全面改革的大幕。新機制中，一改過去“分頭接待、多頭交辦、責任部門推來推去、上訪民眾跑來跑去”的現狀，而是匯聚了包括公安、法院、民政、勞動、規劃、房產、教育、城管、衛生、交通等二十個部門的一百八十名一線官員在大廳，集中解決信訪矛盾。
      “我準備告到底。”79歲瀋陽市民孫毅首次上訪時，就抱要上訪到底的決心。讓老人上訪的原因是買房遇到的麻煩。孫毅買的房子，入住後才發現煤氣管道和臥室在一起，這顯然令他無法接受，沒有人願意臥室裏安“定時炸彈”。孫毅查閱了有關房屋設計規定，發現有文件明確要求煤氣管道和臥室必須分離。於是老人開始找開發商，找行政執法部門，也找市建委，折騰了大半年，卻沒有人給他一個說法。
      憋了一肚子氣的孫毅決定到瀋陽市信訪大廳上訪。那天接待孫毅的是吳佩君，她回憶說，老人一進來就開始喊了起來。吳佩君幫孫毅倒了杯水，剝了塊糖，孫毅開始講自己的問題。瞭解了事情的原委後，吳佩君立即找來了煤氣總公司和開發商，與大廳內的瀋陽市建委、行政執法局、房產局等部門一起召開專題會議。最後決定由開發商出資兩萬元，用於再改造和補償。“折騰了大半年的事，一周就解決了。”原來抱信訪到底的老爺子高興壞了。
      這也正是瀋陽信訪模式的開始。瀋陽的新體制中，集權是很重要的一點。選入大廳的二十一個部門都是受理信訪量較大的部門，他們可通過分頭調處、多個部門聯合調處、大廳主任協調調處和聯席會議確責調處的四級調處工作流程解決各類信訪案件，無論是簡單還是複雜的，都保證人們訴求有門、有果。

      群體事件頻頻發生
      申湘琴在宿遷信訪局長的位子上已經幹了十三年，依然有很多疑惑：當下各級黨委政府對信訪工作重視程度是空前的，信訪工作者的貢獻和努力是前所未有的，各級信訪部門的工作措施也甚至到了窮盡的程度，為什麼信訪總量仍然是高位運行、群體性事件仍在頻繁發生、信訪量仍在不斷增加。
      2005年，國務院出台《信訪條例》；2008年，監察部、人力資源和社會保障部、國家信訪局又聯合出台了《關於違反信訪工作紀律處分暫行規定》，對《信訪條例》責任追究做了補充。但是申湘琴算來算去，信訪工作只有幾個行政法規，“跟那些恢弘的大法相比太單薄了。”申湘琴說。
      申湘琴於2010年兩會再次提交了《要抓緊制定〈信訪法〉》的議案，在她看來，制度層面的建設已經不適應當前的信訪形勢，工作好壞很大程度取決於領導重視，各個職能單位解決信訪問題沒有績效考評機制，甚至地方行之有效的工作措施與法律不對號這些問題客觀上都是無法可依造成的。因此她建議，應賦予信訪部門必要的權力，包括協調權、調查權、質詢權、建議權、監督權和責任追究權。
      基層信訪官員們還注意到一個問題：很多政策法規“頭疼醫頭、腳疼醫腳”，不考慮基層實際，由此產生的大量涉法涉訴類、涉軍類、歷史遺留類、跨地區跨行業等信訪問題，這些問題都以“歸屬戶口所在地”的方式推給了基層，形成信訪壓力，而地方政府卻沒有職權來處理這些問題。
      涉法涉訴問題，是信訪立法中最難以逾越的難題。統計顯示，江蘇省宿遷市進京非正常上訪的案件裏，有50%至55%是涉法涉訴類，雖然其中不少人是無理上訪，但是也客觀反映出法院判決不夠以人為本甚至判決不公的現實，於是造成信訪量居高不下。江蘇省淮安市信訪局副局長楊德師說，“對涉法涉訴的上訪，不能用行政手段來推翻法院判決，維護法律程式的尊嚴是信訪工作的底線”。現實中，民眾最關切的一般不是官司的輸贏，而是實際問題有沒有解決，在這種情況下，淮安市多採用行政救濟的途徑來處理這些難題，考慮的是社會效果。

      社會不斷發展問題一直在變
      江蘇省淮安市信訪局副局長楊德師提到了過去的一個案件：文化大革命期間，一人家中價值三千元的黃金被收走，文化大革命結束後，他要求退回。因為實情一時難以考證，案子一拖再拖，耗費了眾多的人力、並為此付出十幾萬的行政成本後，才終於結案。
      按照楊德師的說法，從信訪中可以看出中國社會發展及矛盾變化的軌跡：1980年代末到1990年代初，農民群體反映的信訪問題多；1990年代以後，隨國企改制大規模開始，工人群體的信訪量激增；現在城市發展成為主題，涉及征地拆遷的案件也就多了起來。據《瞭望新聞周刊》報道，1993年，中國發生各類群體事件八千七百起，到了2006年，就發展到九萬起，短短十三年的時間裏上升了九倍多。

北京當地民眾聚在離天安門廣場不遠的北京巿政府信訪辦集體上訴，拒絕搬遷。

北京市政府信訪辦公室外，一批民眾拉起白布條要求鏟除腐敗，歸還血汗錢。警方組人墻阻擋，抗議活動難獲正面回應。中央社