京兩名農民工帶他們僅有的財物在街頭尋覓機會。路透社

從去年春節一直到今年四月初，深圳福田區八卦路的社保中心一直都有農民工前往退保。最高峰的時候，社保中心一天接到了近3000農民工。這些退保的農民工大多來自外省，他們因為金融危機丟了工作，又因為現行養老保險政策的種種限制，他們持續參保成了奢望。無奈之下，他們被迫返回家鄉，土地養老終成脆弱的最後保障。

      根據官方統計，目前中國農民工總數近2.3億人。截至2008年底，參加城保的農民工2416萬人，只佔城鎮就業農民工的17%。於是一個危機產生：既然回鄉養老，則不太有能力種地，年輕人又外出，土地作為最後的養老保障，如何來實現？

      拿退保當獎金
      每到早晨7時，56歲肖勝經就準時起床，到院子生火煮飯，8時30分，他要到一街之隔的社區上班。肖勝經是來自重慶市潼南縣群力鎮一個叫白兔村的農民工，進城十多年，一直當“棒棒”（重慶對進城幫人挑貨的農民工的戲稱），這四年才在社區做綠化工。 
      《21世紀經濟報道》說，肖勝經和老婆近四年租住的地方，是一幢隨時會被拆掉的舊房。房屋共三層，每層有8間十來平方的小屋，住和肖勝經一樣的農民工及家人。這二十多戶人，從事搬運、裝修以及水泥、木工等工種。 
      早已遠離鄉土的肖勝經們，對農村那幾分地他們也很陌生了，土地本是他們的最後保障，但說到回鄉下養老，卻又一臉茫然。提起辦理養老保險，他們會笑笑說，“這是城裏人的事”。 
      肖勝經們並不十分清楚，重慶市也已經開始考慮他們的養老問題。重慶政府今年制定的計劃是，到年底前，使農民工養老保險參保人數達到40萬的計劃。但另一個資料或許令人聯想：在重慶主城區，像肖勝經這樣的農民工，共有316萬人。 
      這還是在留在重慶的資料，還有418萬農民工在重慶市外務工，他們的養老問題也同樣令人關注。今年年初，受金融危機影響，市外回流返鄉的農民工48萬人，重慶市政府組織人員，對其中15984名進行抽樣調查，結果僅有3147人參加養老保險。 
      農民工的養老保障的缺失並非僅在重慶。過去幾年，民盟重慶市委針對農民工養老保險進行了專題調查。調查組歷時五個半月，調查了重慶、四川、貴州、廣東、浙江、上海、江蘇、福建等省市的農村、企業主、打工農民及社保部門。專題調查組的負責人透露，約有90.2%的農民工沒有參加養老保險。 
      來自人保部的資料說，目前中國農民工總數近2.3億人，其中進入城市就業約1.3億人，在本地鄉鎮就業約0.9億人，但他們每100個人中只有17個人參加了養老保險。問題是，與此同時，在東部勞務輸入省市，即使這參加養老的人中，卻一直對是否退保猶豫。來自重慶湖南湖北等地的農民工，在接下來他們的抉擇中，讓“退保潮”成為一個流行詞語。 
      24歲的湖北小伙子黃詠，就是其中之一。在深圳市福田區八卦嶺八卦路的社保中心大廳裏，社保結算櫃前，隊伍排得很長。黃詠擠在人群裏，抬頭看大廳電子螢幕上不斷滾動的排號資訊。黃詠的號是168，“我早上8時30分到的，結果還是有134個人比我早到。”黃詠出生在湖北省鄖西縣上營村，高中畢業後即出外打工，一年也就過年十幾天在農村老家。黃詠最後領到了900元的退保費。提前退保並不划算，因為工廠為他交的養老統籌部分，不能帶走。黃詠說，落袋為安，就當獎金了。 

      “捨不得拿錢參加社保”
      在重慶農民工肖勝經看來，影響農民工參保的一大障礙，是繳納比例太高。 按照現行大多數省市普遍實行的“城保”模式，用人單位需繳納薪資總額的20%，個人繳納薪資的8%，這無論對於企業還是低收入的農民工而言，都是一筆不小的負擔。一份調查顯示，農民外出務工，70%以上月收入在1000元以下，還有相當部分月收入只有700元左右，農民工普遍認為，除了生活費，每月再交這筆費難以承受。 
      重慶市綦江縣政協副主席馮秀乾介紹，養老保險繳費是以當地職工上年人均薪資為基數，即使在西部一些省市，職工年均薪資高達1.2萬元以上，東部經濟發達地區高達兩三萬，大大高於農民工實際收入。

      繳納年限之困
      “如廣州市職工年均薪資兩萬元以上，社會養老保險個人每月需繳費100元以上，這對每月收入700元左右，除了生活費只剩400元左右的農民工實在難以承受。”馮秀乾說。對於農民工來說，“一百元也好，五十元也好，都是很重要，捨不得拿去參加社保。”
      肖勝經對此深表認同。他1990年代和老婆到重慶主城，先是“棒棒”，月收入五六百元，老婆則四處打零工。2004年經熟人介紹，他到物業公司搞綠化，薪資每月800元。老伴現在當起了菜販，將蔬菜批發市場批來的菜，賣到附近的農貿市場，但年齡大了，“有一天沒一天地做。” 
      現在兩人每個月總收入不到1500元，“房租交150元，生活開銷四五百，還得為子女存些錢，哪有閒錢。”肖勝經說，他有兩個子女，大女兒32歲，早早就隨他進城，到處打零工，現在的工作是在一家火鍋館做侍應。兒子30歲，當兵轉業，也到城裏，在一家建築公司開泵車。 “全家都沒有養老保險，兒女收入也不高。”不過肖勝經並不在意。儘管如此，他還是感到一天天老了，去做綠化工，是因為那個工作不累。“還動得了的時候，得為子女存些錢。” 
      肖勝經的租房鄰居王海，是一家建材公司的搬運工，月收入不到1000元。他今年46歲，來自重慶市巴南區，也跟老婆到城裏闖了近十年，幹過無數零工，做建材搬動是近三年的事，公司僅給他辦了一份“意外傷害險”。 對於參加養老保險，公司不提，王海也不想交。根據重慶出台的農民工養老保險辦法，較城保模式要低，即用人單位繳費率為10%，個人繳費率為5%，以王海覺為例，他每個月只需繳費50元，單位為其交費100元。
      但王海覺連50元也拿不出來。王海十多歲的兒子目前還在巴南讀技校，每年需交二三千元學費，大多都靠王海省吃儉用得來。他還有個目標，希望這些年能攢些錢，回鎮上買個房，所以，“用錢的地方多了”。 
      在王海農村家裏的，有兩位老人，全家五畝多地都流轉出去了，一畝每年可收租金六七百元。王海把這些錢全部留給老人用。王海認為，這大概也是他養老的方式。 
      除了繳納比例太高之外，讓農民工對養老保險缺乏熱情的另一大制度障礙，是“累計”15年的繳納標準。 對於農民工，一直在一個單位呆上15年，是不可思議的事。一份調查顯示，農民外出務工流動性非常大，其中跨省區流動的佔72.8%，務工三年換過兩個以上單位的佔67.2%，有的一年換兩三個單位。調查還發現，廣東、浙江、江蘇等地私營企業工人年流動量一般在40%左右，個別企業工人年流動量高達60%。 
      現階段各地執行的養老保險政策規定，農民工累計繳費15年才能享受養老保險待遇，農民工解除勞動合同後可保留養老保險關係，重新就業時續接，也可將個人賬戶部分，一次性支付給本人，同時終止養老保險關係。 
      2006年初試的上述農民工養老政策，制度漏洞隨即出現。調查發現，很多地區在具體執行養老保險政策時，成了“解除勞動合同必須退保”，特別是跨省市流動的農民工，調換工作崗位後很難轉移、保持養老保險關係，即使個別的能轉移，但是費時費錢費精力，讓農民工望而卻步。 
      有的地方社保部門規定：解除勞動合同後，城市居民可以個人名義繼續繳納養老保險費，保持養老保險關係，農村居民則不行。於是，農民工不斷地變換工作地點、工作單位，只有不斷地參保、退保、再參保，再退保，很難保證參保的連續性，特別是跨省市流動的農民工，加上各省政策不一，他們在調換工作後很難轉移、保持養老保險關係。 
      很多農民工都心裏有這樣一本賬，即使務工期間年年月月繳費不止，也很難跨越累計繳費15年這道高高的門檻，晚年同樣與養老保險無緣。 
      湖北青年黃詠在深圳已呆了三年了，他對在深圳能否工作15年並沒有信心，“現在是經濟不景氣，沒辦法在深圳工作滿15年，只好早早退保”。黃詠說，他周圍所認識的打工的朋友，基本全部退保。 
      不僅深圳，在北京的許多農民工也有這個想法。19歲的小辛來自黑龍江農村，目前在北京東三環一家物業管理公司做保安，小辛所在分公司給城鎮戶籍者都上了“四險一金”，對於農村戶口者，公司則由其自願選擇，不參保則每月多發兩三百元。 
      小辛外打工時間並不長，但他不能想像在這個單位甚至北京呆上十幾年或更長。小辛說：“聽老鄉講，如果上了保險，最後離開單位不幹了回老家，只能退保。何必這麼麻煩呢。”

      跨省轉移成壁壘
      與此同時，跨區域轉移是農民工養老保險遇到的最大的制度壁壘。

      新方案的待解之題
      中國社科院社會政策研究中心秘書長、社會學研究所研究員唐鈞表示，按照中國現行的養老保險轉移辦法來看，轉保只要求轉個人賬戶的部分，這樣的話，接收個人賬戶，轉入地實際上是吃虧的，因為轉入地將承擔加上共濟基金計算出來的退休金，但又沒有收到這個共濟。 然而反過來，退保給當地帶來的好處卻顯而易見：退保只能退出個人賬戶中的錢，企業繳納不超過20%的部分歸當地社保基金共濟所有。
      因此出現了很多地方都不願意接受外地轉入，對於退保倒是大開綠燈。 深圳便是個受益的城市。
      按照2008年深圳87.696萬退保人數以及深圳企業繳納養老金10%計入共濟基金的比例，結合深圳1000元的最低薪資標準，初步計算，每個月農民工退保增加在地方社保統籌基金的金額就達8769.6萬元，一年下來就近10億元。 在今年“兩會”期間，全國人大重慶代表團也提出，農民工返鄉後，轉回養老保險關係的，由於只轉移了個人繳費，無法與轉入地城鎮基本養老保險總費28%有效“對接”。這種狀況繼續下去，西部和東部發展的差距將會越來越大。 
      而馮秀乾也表示，農民工的工作年限一般是18歲至45歲，即一生中最旺盛的時期，為東部發展作出貢獻，而他們中98%以上，不可能在打工地落戶安家，等他們年老了，不能幹了，只得回到老家，成為西部地區的負擔。 
      但是勞務輸入地似乎也有苦衷。深圳社保局表示，為了減少農民工退保，該局一直呼籲國家應該建立農民工的養老保險轉移機制。“就深圳而言，深圳退休人員的退休金居全國較高水準，在這種情況下，如果各地可以隨意將社保轉進深圳，就會導致外來工到深圳幹幾個月就把關係轉進來，這對深圳的養老保險制度將是一個承受不了的巨大負擔。”深圳市社保局人士說。 
      對此，中國社科院社會保障學者鄭秉文稱：“主要原因就是中國養老保險實行的是地方統籌，地方利益令轉保變成一件難事。” 
      據悉，目前全國2000多個社保統籌單位，大多還停留在縣統籌。今年2月5日人力資源和社會保障部就《農民工參加基本養老保險辦法》，向社會公開征求意見。論證數年之久，攸關2.3億農民工養老問題的國家層面的政策立法正式破冰，對前述三大難點問題，也作了回應。 
      針對農民工收入普遍偏低的特點，辦法規定：用人單位繳費比例為薪資總額的12%，比目前規定的平均繳費比例低了8%；農民工個人繳費比例為4%至8%，企業全部計入個人財戶，以根據本人的收入情況合理選擇和確定。 
      針對農民工就業流動性強的特點，辦法規定了個人賬戶“權益累計”和跨區域轉移時賬戶金額不減少的辦法。這意味，無論農民工在哪工作，他的個人賬戶的資金都會累計起來，然後按照其累計工作年限計算支付，不管其是否滿15年，都可以按照相應的辦法領取賬戶的資金，這在制度設計上打消了農民工擔心資金流失的顧慮。
      這個意見出台後，人保部收到近7萬多條意見。但是，制度上，對農民工群體應建立甚麼模式的養老保險，業界一直存有激烈爭論。 
      一方認為，應建立城鎮統一的社會保險制度，而不是將城鎮職工和“農民工”截然分開，這樣才能體現社會保障的公平性。但也有觀點認為，中國整個社會保障制度不可能與“國際慣例”接軌，面向農民工的社會保障在現階段，也不可能與城鎮職工的社會保障體系完全接軌，只能採取分類分層保障的辦法。 
      還有觀點認為，農民工進城面臨的是制度的壁壘與無奈，建立新的社保體系又意味著一種新歧視。要從根本上保障農民工的社會保障問題，“還鄉”更具操作性，即把農民工納入農村社會保障體系，加快改革和完善農村社會保障制度，最終向城鄉一體的社會保障體制過渡。 
      而最後的焦點問題就是，辦法中關於異地接續的具體操作仍不明朗。從參保農民工的角度來看，最基本的問題是“可轉移”問題。解決“可轉移”，提高統籌層次又是一大關鍵，目前各地實施的是“自下而上”路徑，從縣市統籌到省統籌，再等國家統籌。
      然而，目前省級統籌才在一些地方剛剛有眉目，國家統籌還沒有明確的時間表。由於國家統籌不能迅速建立，就很難說服農民工和企業積極主動交錢，並相信將來一定有福利。
      事實上，人保部征求意見稿，實為早先重慶試點的農民工養老保險辦法的“升級版”，即雙低模式，從重慶的案例，可以瞭解這個方案的實施效果和待解難題。
2007年8月，已成為國家統籌城鄉綜改區的重慶，頒布並試行了《重慶市農民工養老保險試行辦法》，以期解決農民工養老保險問題。根據規定，農民工養老保險繳費基數按本人上年度月均薪資總額核定，為上年度全市城鎮經濟單位職工月平均薪資的60%到300%，用人單位繳費率為10%，個人繳費率為5%。建立農民工養老保險個人賬戶，其中個人繳費部分全部計入個人賬戶，用人單位繳費中9%計入個人賬戶，另1%劃入共濟基金。重慶市社保局農保科表示，這個辦法實施後，得到農民工和企業的認可，參保積極性有所提高。 
      重慶市在2007年組織相關人員進行研究，劉苓玲為該課題負責人。這個研究課題指出，雙低模式，使企業和個人繳費大為降低，在一定程度上減輕了他們的負擔，但在實際推行中存在保障水準低，缺乏互濟功能，易引發城鄉就業矛盾等問題。

農民工薪資少工作變化頻繁，大多沒有能力繳納社保。路透社

為化解農民外出務工難，實現錢糧雙增，廣西柳江縣發展城市綠化所需的馬尼拉草皮種植業，市場前景看好。新華社